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制裁接踵而至:针对中国和俄罗斯的新一轮制裁

24 Jul 2020

在新冠病毒大肆流行、多次出现“黑人的命也是命”游行之际,美国国会加大其在大选年的工作力度,威胁加强对中国和俄罗斯实施制裁。最近的此类法案《香港自治法》于7月初在美国国会参众两院毫无异议地轻松获得通过,这表明两党一致同意采取强硬措施应对香港的事态发展。值得注意的是,美国国会在针对中国的另一项制裁法案《维吾尔人权政策法》签署成法仅2周后就又通过了这项《香港自治法》。

立法活动的关键点在于:

  • 随着美国国会和特朗普政府对中国颁布的新香港国安法做出响应,中美之间的紧张关系日趋严峻。
  • 美国国会似乎下定决心坚持反对所谓的侵蚀香港自治权的行为,因为《香港自治法》授权并规定实施一级制裁和二级制裁,甚至针对与被确认为帮助该等自治权侵蚀行为的任何人进行交易的外国金融机构实施制裁。
  • 认为特朗普政府对俄罗斯的立场软弱,美国国会继续带头反对俄罗斯干预大选以及北溪2号和土耳其溪天然气管道项目。

中国

近几个月来,中美两国针对全球大流行病的责任、香港事态发展以及一系列国际贸易和金融政策问题的冲突不断,中美之间的紧张关系日趋严重。去年发生过类似的政策争议,最终导致美国国会通过了两部立法,我们曾在之前的法律快讯中做过介绍。这两部立法要求特朗普政府实施一些与香港有关的制裁和出口限制(特朗普政府应在2019年11月通过两部法案后6个月内向美国国会提交某些必要的报告,2020年5月25日为最后期限,现在最后期限已过,但仍未采取明显的行动)。最近采取的立法措施包括:

1.《香港自治法》

美国政府认为,中国针对香港颁布新的国安法限制了香港的公民自由,削弱了香港历史上的自治权。为此,美国总统特朗普在2020年5月29日举行的记者招待会上宣布,特朗普政府将启动程序,废除规定了区别对待香港和中国内地的“全部协议”。在总统公布上述消息之前,国务卿迈克·蓬佩奧(Mike Pompeo)在2020年5月27日向美国国会提交了报告和证明,表示美国国务院已认定根据经《2019年香港人权与民主法》修订的1992年《香港政策法》规定,香港不再享有在中国内地之外的高度自治权。非常重要的一点是,国务卿迈克·蓬佩奧(Mike Pompeo)的公告具有重大的政治和经济影响,比如暂停提供根据美国出口管制、关税、贸易、签证和制裁法律美国向香港提供的单独的、更优惠的待遇。

由于不确定特朗普总统是否愿意冒险加剧与中国的紧张关系,以及特朗普总统致力于加强中美贸易关系,美国国会迅速对新香港国安法做出了回应。7月1日,由加州民主党众议员布拉德∙谢尔曼(Brad Sherman,加州第30选区民主党)和其他11名美国众议员组成一批两党议员提出了《香港自治法》。该法授权针对“有助于中国政府不履行其在《中英联合声明》或者《基本法》项下义务的人士和实体”实施制裁,包括针对与该等人士进行重大交易的金融机构实施基于名单的二级制裁。美国众议院在提出法案的当天全票通过了《香港自治法》。随后参议院在第二天,即7月2日也全票通过了《香港自治法》。特朗普总统在2020年7月14日将《香港自治法》签署成为法律,同一天,他还签署了一项行政命令,终止香港的特殊待遇。

根据该法第5条,国务卿需在颁布该法后的90天内,向国会提交一份报告,确认国务卿认为对侵蚀香港自治权做出重要贡献的“外国人士”(个人或实体)。该法授权对该等经确认的外国人士实施制裁,包括禁止进行美国财产交易以及实施签证禁令。鉴于这份报告的截止日期大约是10月中旬,即美国大选之前的几周,特朗普政府可能会非常认真地考虑政治问题,但是很难预测政治压力是会刺激特朗普政府采取法律允许的激进行动,还是会完全避免采取任何行动。

此外,该法授权并且后来规定对“在知悉情况下”与国务卿报告中确认的任何外国人士开展“重大”交易的任何外国金融机构实施制裁。该等金融机构将在提交以上提及的国务卿报告后60天起,由财政部长提交给美国国会的年度报告中予以确认,然后,该等金融机构会受到“基于名单”的二级制裁。具体而言,如果某外国金融机构在其最初被列入以上提及的提交给美国国会的报告起一年后,仍在该等报告之列,那么其将受到以下10项制裁中的5项制裁。如果金融机构在首次被列入报告之日起两年后,其仍未被从后续报告中除名,那么该法要求必须对其实施以下列示的10项制裁(美国财政部外国资产控制办公室(“OFAC”)可以通过其特别指定国民和被禁止人士名单(“SDN名单”)中的金融机构名单实施该等制裁):

  • 禁止该等金融机构从美国金融机构获得贷款或信贷
  • 禁止将该等金融机构指定为美国政府债务工具的一级交易商
  • 禁止该等金融机构担任美国政府资金的存放机构
  • 禁止该等金融机构进行受美国管辖的外汇交易
  • 禁止该等金融机构在受美国管辖的金融机构之间转让信贷或款项
  • 禁止该等金融机构进行受美国管辖的财产交易
  • 禁止该等金融机构向某金融机构出口、再出口以及在国内转让美国原产商品、软件和技术
  • 禁止该等金融机构从任何美国人士处获得股权或债务投资
  • 禁止外国金融机构的公司管理人员、负责人或控股股东进入美国
  • 按照根据该法针对任何其他外国人士实施的制裁同样的方式,对外国金融机构的主要管理人员实施制裁
2.《维吾尔人权政策法》

在《香港自治法》通过仅几周前,特朗普总统在2020年6月17日将《维吾尔人权政策法》签署成为法律。佛罗里达州共和党参议员马可·鲁比奥(Sen. Marco Rubio)最初于2020年5月14日在参议院提出《维吾尔人权政策法》,获得两党66名共同发起者的支持。《维吾尔人权政策法》要求有关联邦部门和机构向国会提交报告,列出在新疆维吾尔自治区(“新疆”)负责实施侵犯人权行为的中国官员、实体和其他人士。一经确认,报告中确认的个人和实体将受到传统的封锁制裁和签证禁令。

法案还要求国务卿向国会提交报告,阐明法案确定的一些关切问题,包括(1) 在新疆的侵犯人权行为;(2) 为保护美国公民和居民(包括在美国学习或工作的有种族信仰的维吾尔族和中国公民)免受中国政府骚扰和恐吓所做的工作;和(3) 中国政府为便于在新疆进行监禁和大规模监听而进行的收购和技术开发情况。

通过《维吾尔人权政策法》后,美国国务院、财政部、商务部和国土安全局于2020年7月1日发布了《联合企业建议》,警告与被视为在新疆进行“强迫劳动和其他侵犯人权行为”的实体存在供应链关系的企业要留心“声誉、经济、法律和其他风险”,建议这些企业“落实与人权有关的尽职调查政策和程序”。

尽管《维吾尔人权政策法》已经签署成法,但一些新闻媒体报道称,特朗普总统将推迟实施这些制裁,以保护中美第一阶段贸易协定。对此,由爱荷华州共和党参议员乔尼-恩斯特(Sen. Joni Ernst)领导的一批两党参议员和众议员曾致函国务卿和财政部长,敦促特朗普政府采取行动。继美国国会施压后,OFAC在2020年7月9日宣布根据《马格尼茨基法》对新疆公安厅和新疆党委书记陈全国等四名中国官员进行人权制裁。

3. 参议院945法案《外国公司问责法》

2020年5月20日,美国参议院一致同意通过《外国公司问责法》,该法由路易斯安那州共和党参议员约翰·肯尼迪(Sen. John Kennedy)起草,并得到了马里兰州民主党参议员克里斯·范霍伦(Chris Van Hollen)的两党支持。《外国公司问责法》的主要影响是,如果美国上市公司会计监督委员会(“上市公司会计监督委员会”)在连续三年内无法检查外国公司的审计账目,那么该外国公司将被禁止在美国交易所上市及交易。虽然《外国公司问责法》将适用于违反其规定的任何国家和公司,但是普遍认为该法是在回应中国政府针对上市公司会计监督委员会检查在美上市中国公司审计机构工作的能力施加的限制,而且《外国公司问责法》的起草者明确指出,其目标是中国和中国公司。

加州民主党众议员布拉德利∙谢尔曼(Bradley Sherman)在众议院提出了相同的立法,议长南希∙佩洛西(Nancy Pelosi加州民主党众议员)证实,众议院相关委员会正在审查该法案。分析人士指出,外国公司问责法正在以“惊人的速度”制定,“该法案(或类似法案)签署成法只是时间问题”。

俄罗斯

在本选举年度,因为据传俄罗斯企图继续干预美国选举和欧洲能源安全,国会中的民主党人和共和党人似乎决意保持对俄罗斯政府的压力。虽然特朗普总统因未反抗俄罗斯干预选举等恶意活动而受到国会议员广泛批评,但美国政府似乎和国会一样希望阻止将通过波罗的海使俄罗斯与德国相连的北溪2号天然气管道项目。北溪2号管道将与已建成的北溪管道平行,使沿线的输气能力增加一倍。

1. 北溪2号

我们在之前一期法律快讯中讨论过,特朗普总统于2019年12月20日将《2019年捍卫欧洲能源安全法》(“《捍卫欧洲能源安全法》”)签署为法律,作为《2020财年国防授权法》(“《国防授权法》”)的一部分。《捍卫欧洲能源安全法》要求美国国务卿在60天内以及之后每90天就以下船只和人员发布报告:(1) 在海平面以下100英尺或更深处为建设北溪2号管道、土耳其溪管道或任何后续项目从事管道铺设的船只;以及(2) 被认定曾故意(i) 为建设任何此类管道出售、 租赁或提供这些船只;或(ii) 协助进行旨在为此类项目提供上述船只的欺骗性或有组织交易的外国人士。在任何一份此类报告中被指认的结果是面临下列强制性制裁(除非总统证明任何被指认的外国人士(无论是个人还是实体)在法律实施30天内曾真诚努力停止应予以制裁的作业):(A) 在以上第(2)项被指认的任何外国人士受美国管辖的资产需要被封锁(或冻结);(B) 拥有在以上第(1)项被指认的船只的任何公司的企业高管和主要股东以及在以上第(2)项被指认的任何外国人会被拒发签证,并被禁止入境美国。

尚不清楚美国政府是否在《捍卫欧洲能源安全法》规定的期限内完成了上述报告,但仅仅是《捍卫欧洲能源安全法》项下的制裁威胁就成功促使欧洲管道铺设公司Allseas不再进行其原计划有关北溪2号项目的作业。尽管Allseas离开了该项目,并存在重大的制裁威胁,俄罗斯仍发誓要继续建设剩余的100英里管道。针对围绕继续建设的宣传和俄罗斯领导人(如表示“我认为项目不可能被阻止”的俄罗斯外长谢尔盖·拉夫罗夫)最近的挑衅,包括德州共和党参议员特德·克鲁兹(Ted Cruz)在内的一批两党议员于2020年6月4日提出了一项对北溪2号项目增加额外制裁的议案。

与《捍卫欧洲能源安全法》一样,参议员克鲁兹的后续法案《保护欧洲能源安全澄清法》被重新包装为《2021财年国防授权法》的修正案,即参议院第1886号修正案。作为由共和党和民主党法案管理人预先核准的管理人一揽子79项修正案的一部分,该修正案被参议院全票通过。虽然类似规定没有出现在众议院带修订标记的2021财年国防授权法版本中,我们认为该规定很可能最终被纳入法案的最终版本。这是因为今年跨院会议委员会的主席由参议院担任,并且参议院第1886号修正案的共同提案人、参议院军事委员会资深委员汤姆·科顿(Tom Cotton,亚利桑那州共和党)和珍妮·沙欣(Jeanne Shaheen,新罕布什尔州民主党)很可能会成为跨院会议委员会的委员。

该修正案将扩大制裁的范围,纳入对范围更广的管道铺设活动参与主体的处罚。在该修正案中,管道铺设活动被定义为“有助于管道铺设的活动,包括场地准备、挖沟、测量、放置石块、回填、布管、弯管、焊接、涂覆和下管”。此外,修正案还针对通过以下例举活动为定义扩展后的管道铺设活动提供支持的外国人:如为船只提供承保服务、保险或再保险;为有关船只的技术升级或焊接设备安装,或为其改装或系绳提供服务或设施;或为对北溪2号管道必要的或与其作业有关的测试、检查或认证提供服务等。

下文详述的另外两项与俄罗斯有关的法案在继续酝酿,但没有像为阻挠北溪2号和土耳其溪项目所做的努力那样获得大量支持。

2.《防御克里姆林宫侵犯美国安全法》(“《防克宫侵犯法》”)

2019年2月,在参议员格雷厄姆(Graham)带领下,一批两党参议员提出了《防克宫侵犯法》。这是一项全面且方位广泛的法案,涵盖了众多涉俄争议问题,如俄罗斯持续干预美国和国外民主进程、在叙利亚的不良影响、对乌克兰的持续侵略,以及支持网络空间的犯罪组织和其他恶意行为者。《防克宫侵犯法》包含若干制裁规定,包括以下内容:

  • 制裁任何故意对由俄罗斯半国营实体或由俄罗斯政府拥有或控制的实体“支持”的俄罗斯境外液化天然气出口设施或俄罗斯境外任何能源项目进行新的大规模投资的人;
  • 制裁对俄罗斯政府在俄罗斯境内的原油资源开发和生产有重大贡献的高价值商品、服务、技术、融资或其他支持的出售、租赁或提供行为,包括基础设施的维修或现代化(但不适用于在《防克宫侵犯法》颁布之日仍在在进行之中的项目的维持工作);
  • 制裁与普京总统有关联,并代其为不良行为提供便利的俄罗斯寡头;
  • 禁止美国人士买卖期限超过14天的新的俄罗斯主权债务——包括俄罗斯中央银行、国家财富基金或联邦财政部发行的债券,以及与之签订的外汇掉期协议;
  • 制裁为俄罗斯政府干预俄罗斯境外民主进程提供资金或其他支持的俄罗斯金融机构;以及
  • 美国国务卿必须每季度确定俄罗斯政府是否正在世界任何地方干涉航行自由,如果是,则对在俄罗斯造船领域经营的所有实体进行制裁。

《防克宫侵犯法》已于2019年12月获得参议院外交关系委员会批准,但尚未获得参议院全体表决。

3.《2019年捍卫选举不受威胁设立红线法》(“《捍卫选举法》”)

由参议员卢比奥(Rubio)和范∙霍伦(Van Hollen)于2019年4月提出的《捍卫选举法》将要求:(1) 美国国家情报总监在美国选举后60天内确定并向国会报告是否高度确信曾有外国政府或外国政府代理人故意干预选举;(2) 每年向国会提交报告,提供有关俄罗斯寡头、高级政治人物和半国营实体的资料;以及(3) 每年两次向国会报告这些人(包括俄罗斯总统普京)的财富、财富来源和财富使用情况。如果确定俄罗斯干预了任何美国选举,将触发强制性制裁,包括封锁制裁以及禁止某些与俄罗斯有关的交易和投资。《捍卫选举法》于2019年12月遭到了参议院共和党人的阻挠,从那儿之后显然没有获得任何进展。

美富律师事务所国家安全业务部门的法律分析师雷蒙里夫(Raymond Rif)为本期法律快讯提供了帮助。

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