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OFAC 2021年度回顾——第一期

15 Feb 2022

2021年对美国和美国财政部外国资产控制办公室(“OFAC”)而言均是过渡的一年。在这一年里,OFAC虽然忙碌,但情况却与2020年迥然不同。拜登政府的财政部政治团队在走马上任后开展了一次全面的制裁审查,并开始落实新政府的制裁政策重点。尽管拜登政府表现出了对中国和俄罗斯保持强硬态度的意图,但其放缓了扩大对伊朗和委内瑞拉进行制裁的步伐,强调通过多方努力修复与伊朗的关系,在人权和其他重点制裁项目上与盟国展开多边合作,并且注重与勒索软件和虚拟货币相关的制裁合规问题及最佳做法。 

每年,我们都会对过去一年中最重要的美国制裁发展情况分期进行回顾。下述第一期将概述OFAC的活动,并介绍自2021年以来制裁计划的最新进展。第二期将概述在过去一年中OFAC的执法行动及其主要经验教训。

一、2021年数据概述

2021年,OFAC竭力推进制裁执法和制裁对象指定工作。在2021年,OFAC宣布采取了20次执法行动,罚款/和解总金额超过2080万美元。尽管OFAC在2021年的执法行动相较于2020年总计17次的执法行动而言更为频繁,总体处罚总额却低于2020年的2360万美元。下图 显示了OFAC在2021年的执法行动,以及与过去十年年度总额的对比情况。

OFAC Graphs

据新美国安全中心报告,OFAC在2021年共公布了765项新制裁指定(即对个人或实体实施全面封锁制裁)。OFAC基于各项制裁计划进行了上述制裁指定,其中最集中的是全球马格尼茨基计划(超过170项)、白俄罗斯计划(约100项)和缅甸计划(76项)。同时,OFAC也积极地解除了一些制裁指定——2021年共解除了700多项制裁指定,2020年约为200项——这可能是OFAC持续的制裁计划维护的一部分,亦可能是拜登政府在2021年上半年全面审查制裁计划的结果。欲了解关于这些统计数据的更多信息,我们建议您访问新美国安全中心的制裁数量页面。

美国财政部在其2021年制裁审查(“审查”)中公布了有关美国制裁增长情况的量化统计数据。正如我们在之前的法律快讯中所指出,在过去20年间,OFAC制裁名单中的受制裁对象数量从2000年的912增长了到截止2021年10月的9421,净增长933%。在过去20年间,OFAC制裁权限的数量也出现了爆炸性增长,从2000年的69个增长到2021年的176个。除了这些数字之外,审查结果还表明,OFAC始终在可行的情况下与美国盟友和合作伙伴协调,寻求实现多边制裁指定,而这一多边制裁指定措施正在取得成效。正如Castellum.AI在其回顾美国西方盟友针对全球人权侵犯者实施的制裁指定时所指出的那样,根据其各自的最新人权制裁计划,英国在2021年共计发布了35项制裁指定,而欧盟则发布了22项制裁指定。

二、2021年OFAC重大发展情况

A. 中国

1. 中国涉军企业

在2021年1月其任职的最后一周,特朗普总统发布了第13974号行政命令,修订了第13959号行政命令。第13959号行政命令于2020年11月颁布,禁止美国人士投资任何被认定为“中国涉军企业”(“CCMC”)的证券。修订后的行政命令进一步禁止了美国人士参与CCMC证券交易,并要求其在一实体被认定为CCMC后的一年内从该实体的证券中撤资。然而,第13974号行政命令只是澄清了最初第13959号行政命令中存在的部分不明确及混淆之处,原行政命令仍有问题尚待澄清。

正如我们在之前的法律快讯中所详述,拜登总统在2021年6月进一步通过第14032号行政命令修订了第13959号行政命令。该新行政命令及相关OFAC指南澄清了OFAC关于CCMC 制裁的规定(将CCMC更名为“中国军工企业(“CMIC”)”),并通过下述方式扩大并限制了该等制裁:(1) 扩大了可能成为制裁对象的公司及其子公司的类别,将与中国“军工企业”和“监控技术领域”有关的公司纳入其中;(2) 对于向列于OFAC非特别指定国民中国军工企业名单(“NS-CMIC名单)(更名后)中的,被视为在中国国防和监控技术领域开展经营的公司进行的投资,将撤资期延长到2022年6月2日;(3) 撤销第 13974号行政命令对第13959号行政命令进行的修订;和(4)澄清了不禁止美国人士协助非美国投资者投资NS-CMIC名单中所示企业的证券。目前,NS-CMIC名单中共有68家中国企业(其中包含总计205个条目的名称变体),主要涉及航空航天、人工智能、电子、国防技术和电信等高科技领域。

2. 新疆

2021年,美国政府持续努力通过政府整体行为解决所谓的在新疆维吾尔自治区(“新疆”)和中国其他地方存在的侵犯人权的行为。OFAC将四名与新疆有关的现任及前任中国政府官员列入了其特别指定国民和被封锁人员名单,并将一家相关监控实体列入了NS-CMIC名单。另外,美国商务部工业和安全局在2021年将19家与新疆有关的公司列入了其实体名单,禁止向该等实体提供受《出口管理条例》管制的物品。

2021年7月,美国商务部、国土安全部、国务院和财政部发布了一份新版新疆供应链商业咨询公告。该公告强调,鉴于美国国务卿对认定存在广泛强迫劳动和其他严重侵犯人权的行为,继续进行涉及新疆的交易存在合规风险。该咨询公告警告称“不退出与新疆有关的供应链、合资企业和/或投资的企业和个人可能会承担较高违反美国法律的风险。”

美国国会在2021年也通过了与新疆有关的立法,参众两院各自通过了不同版本的《维吾尔强迫劳动预防法案》。拜登总统在2021年12月签署了一份协调法案(Pub. L. 117–78)。该法案禁止进口“全部或部分通过强迫或强制劳动生产的产品”,并制定了一个可以被推翻的推定,即所有“全部或部分在[新疆]开采、生产或制造的产品”均为被禁止进口的产品。该法案还修订了《2020年维吾尔人权政策法》,扩大了总统可通过资产封锁和签证限制进行制裁的外国人士的范围,规定美国政府认定的需对“与强迫劳动有关的严重侵犯人权行为”负责的人士也属于该等外国人士范畴。

3. 香港

2021年,OFAC与美国国务院一同进一步对中国和香港官员实施制裁,其根据是美国认为这些官员的活动侵蚀了1984年确立香港相对独立的《中英联合声明》中规定的中国对香港的义务。2021年1月,OFAC公布了《香港相关制裁条例》,实施第13936号行政命令授权的制裁。2021年1月和7月,OFAC根据第13936号行政命令分别将6名和7名中国和香港官员指定为制裁对象。在每一轮指定后,美国国务院均根据《香港自治法》第5(a)条更新其报告(详见美富法律快讯)。此外,在2021年3月,美国国务院在其报告中增加了24名特别指定国民,并后续于2021年12月又增加了5名。OFAC根据《香港自治法》对该等特别指定国民实施次级制裁。截至2021年年底,OFAC根据第13936号行政命令共指定了42名特别指定国民,其中39名特别指定国民受到了次级制裁,而未受到次级制裁的特别指定国民均已不再是现任官员。

2021年7月,美国商务部、国土安全部、国务院和财政部发布了一份商业咨询公告,警告在香港开展业务经营的公司和个人在香港开展业务的风险在增加,包括对个人自由、数据隐私和安全以及新闻自由的威胁。该咨询公告警告称,下述制裁风险正在上升:(1)美国因中国侵犯香港自治权,对中国实施额外制裁的风险;(2)中国政府可能对遵守美国和其他国家制裁的公司实施报复的风险。

B. 俄罗斯

1. 北溪2

北溪2号是一条旨在绕过乌克兰,将天然气从俄罗斯输入德国的海底管道。2021年,OFAC根据《捍卫欧洲能源安全法》将30多个与北溪2号有关的个人和实体指定为制裁对象,并确定了与北溪2号有关的受封锁的船只。尽管如此,拜登政府由于未采取更果断的行动阻止北溪2号的建成,依旧在国会受到了广泛批评(但却受到德国政界的赞赏)。正如我们之前所述,美国国务院于2021年5月根据《欧洲能源安全法》的要求向国会提交了报告,确认了可进行“菜单式”制裁的所涉船只、实体和个人名单。然而,美国国务卿布林肯却于随后宣布放弃对报告中提到的最重要的实体和个人(包括监督该项目的公司及其首席执行官)进行制裁。美国国务卿布林肯表示,“[美国]反对北溪2号管道的决心坚定不摇”,但同时也辩称,放弃制裁是为了“信守总统针对与欧洲盟友和伙伴重建关系所做的承诺。”

正如我们在此讨论的,尽管拜登政府为了修复与德国的关系表面上放弃了该等制裁,参议院共和党人却提出立法议案,要求拜登总统对北溪2号实施制裁,而且众议院也通过了具有相同效应 的《2022年国防授权法案》修正案。但是,参议院最终并未对参议院议案进行表决,且《2022年国防授权法》最终版中删除了关于北溪2号的制裁。

未来的立法可能会建立新的或修改现有的,与北溪2号开发和运营有关的美国制裁。例如,参议员Bob Menendez(D-NJ)在2022年1月初提出了“《2022年捍卫乌克兰主权法案》”。该法案是对俄罗斯在乌克兰边境集结军队做出的回应,要求将参与建成北溪2号的实体和公司管理人员指定为制裁对象。我们在美富法律快讯中概述了该法案和众议院制定的配套立法。

2. 关于特定有害行为实施的新制裁

2021年4月15日,拜登政府通过第14024号行政命令“封锁与俄罗斯联邦政府特定有害外国活动有关的财产”授权对俄罗斯实施新制裁。与以往针对与俄罗斯有关的个别问题所实施的制裁不同,第14024号行政命令授权对与各种恶意行为有关的个人和实体实施制裁,该等恶意行为包括试图破坏民主选举和机构、促进恶意网络活动、助长影响外国政府的跨国腐败行为,采取针对异议分子和记者的域外活动,以及破坏对美国国家安全重要的国家和地区的安全。之前的美富法律快讯详细介绍了这些在2021年4月实施的制裁。

OFAC后来通过第14024号行政命令将9个实体 和2名个人指定为制裁对象,并对俄罗斯的政府融资施加了额外限制。OFAC针对该行政命令新制定的第1号指令——区别于第13662号行政命令下关于行业制裁的第1号指令——禁止(1)美国金融机构参与俄罗斯中央银行、国家财富基金或财政部在2021年6月14日之后发行的,以卢布和非卢布计价的债券的一级市场,以及(2)美国金融机构向俄罗斯中央银行、国家财富基金或财政部提供任何贷款。

此外,OFAC还根据其他授权将试图影响美国大选的32个俄罗斯实体和个人指定为制裁对象;将与克里米亚持续危机有关的5名个人和3个实体指定为制裁对象;并且将支持俄罗斯间谍活动(如SolarWinds网络攻击)的6家技术公司指定为制裁对象。拜登总统还宣布将10名俄罗斯外交官从美国驱逐出境。这些行动表明美国对俄罗斯制裁的明显加强,并预示着美国会采取更多制裁措施,尤其考虑到俄罗斯在乌克兰边境继续集结军队的行为。

C. 伊朗

拜登政府尝试延长与伊朗的“核协议”,但目前局势依旧复杂且十分不明朗。尽管极其保守的伊朗新政府愿意在2021年进行谈判,但其不断指出,美国制裁在特朗普政府执政期间严重破坏了伊朗经济,是其愿意谈判和达成新协议的主要障碍。

虽然去年美国与伊朗相关的制裁计划未发生重大转变,但拜登政府对伊朗制裁计划的运用与其前任明显不同。2020年,OFAC做出了近300项与伊朗有关的制裁指定。2021年,OFAC做出的与伊朗有关的制裁指定不到60项,且其中大部分发生在特朗普总统任期的最后几周。另外,美国国务院在2021年1月将伊朗支持的也门反叛组织Ansarallah(又称“胡塞武装”)指定为外国恐怖组织。尽管OFAC已于同时授权了与Ansarallah有关的有限人道主义活动,但在援助组织的呼吁下,美国国务卿布林肯还是于2021年2月撤销了对Ansarallah的恐怖组织指定。OFAC还在2021年对(i)新冠肺炎疫情相关产品、技术和服务,以及(ii)虚拟教育服务和软件的出口及相关交易颁布了一般许可,以应对正在发生的大流行病。

D. 白俄罗斯

如上所述,在2021年,OFAC针对白俄罗斯计划投入了大量精力,将大约100个目标(占OFAC去年指定的所有制裁对象的10%以上)指定为制裁对象。在2020年8月白俄罗斯总统选举出现欺诈行为,以及一架飞越白俄罗斯上空的商业飞机为逮捕一名反对派领袖而发生迫降之后,白俄罗斯政治局势持续恶化。拜登总统在2021年8月通过第14038号行政命令“封锁加剧白俄罗斯局势之其他人士的财产”扩大对白俄罗斯的制裁范围。该行政命令提及在白俄罗斯发生的“旨在镇压白俄罗斯民主和行使人权及基本自由的长期暴行”以及“破坏和危及国际民用航空飞行”的行为,并授权对白俄罗斯政府官员和从事被禁止活动(例如,破坏稳定、选举欺诈和限制从白俄罗斯访问互联网或媒体)或在白俄罗斯经济的各个领域(包括国防、能源、建筑、安全和运输)开展运营的个人和实体进行制裁。OFAC在2021年根据新的行政命令授权将66名个人和实体指定为制裁对象。

拜登政府还对白俄罗斯主权债务交易实施了限制。2021年12月,OFAC根据第14038号行政命令发布了第1号指令,禁止在美国司法管辖区内对白俄罗斯财政部或白俄罗斯共和国发展银行在2021年12月2日当日或之后发行的,期限超过90天的新债进行交易、为之提供融资,或就之开展其他交易。

E. 对缅甸重启制裁

2021年2月,拜登总统签发第14014号行政命令,以解决缅甸军事政变后出现的危机。(在奥巴马总统于2016年终止计划之前,美国曾对缅甸维持了几十年的严厉制裁,详见美富法律快讯)。第14014号行政命令授权对在缅甸国防领域开展经营的或参与破坏民主、威胁和平、安全或稳定、限制言论自由或严重侵犯人权的各方实施封锁制裁。第14014号行政命令还授权将缅甸军队、安全部队或政府官员指定为制裁对象。

OFAC在整个2021年将缅甸的76名个人和实体指定为制裁对象,包括缅甸军政府(国家行政委员会)和控制缅甸经济重要部分的两家大型缅甸军事控股公司(缅甸经济控股公共有限公司(MEHL)和缅甸经济有限公司(MEC))。因该等制裁指定造成的重大影响,OFAC还颁发了五项宽泛的一般许可,授权包括清盘行为及国际实体和非政府组织的活动在内的多项行为。

美国国务卿布林肯指出,美国政府在没有加剧缅甸人民人道主义困境的情况下,制定了针对缅甸政变参与者的新制裁措施。2021年3月签发的第3号一般许可,授权支持非政府组织人道主义项目的交易,以支持缅甸人民的基本人道主义需求、民主建设、教育、非商业发展以及环境和自然资源保护。该项许可以及OFAC在2021年颁发的多项与新冠肺炎疫情有关的许可体现了拜登政府为减轻制裁对人道主义造成影响所做的努力。

F. 阿富汗

2021年8月,塔利班在阿富汗全境攻城略地,迅速攻占了首都喀布尔,并以事实政府的方式有效接管了这个国家。尽管美国未公开指定阿富汗政府为受制裁实体,根据第13224号行政命令,塔利班和隶属于塔利班并参与新政府的组织哈卡尼网络,以及这两个组织的高级成员都被指定为特别指定全球恐怖分子。虽然由于塔利班的控制,美国人士与阿富汗政府之间的交易在某种程度上仍处于法律边缘状态,但OFAC强调,OFAC管理的制裁在不涉及受制裁的个人或实体的前提下,并未禁止在阿富汗的活动、并未禁止向阿富汗出口或转出口产品或服务,也未禁止资金进出阿富汗。为了促进对阿富汗的人道主义支持,OFAC已经颁发了第1415161718和 19号一般许可,以其他方式授权涉及塔利班或哈卡尼网络的与人道主义援助有关的活动,包括国际组织和非政府组织的活动以及提供农产品、药品和医疗设备。OFAC通过常见问答和情况概述提供了公开指引。

G. 埃塞俄比亚

2021年9月,拜登总统签发第14046号行政命令“针对与埃塞俄比亚人道主义和人权危机有关人士实施制裁”,宣布进入国家紧急状态,以应对因埃塞俄比亚北部持续暴力冲突造成的各种人道主义危机。第14046号行政命令授权对被认定参与了威胁埃塞俄比亚和平、安全或稳定的行动或政策的外国个人或实体(包括政府实体和领导人)实施制裁。OFAC根据这一授权将厄立特里亚国防军以及两名个人和三个实体指定为制裁对象,但其也表明,“50%规则”并不适用于根据第14046号行政命令所封锁的实体。为了避免潜在的与人道主义有关的影响,OFAC针对国际组织和非政府组织的某些活动以及与农产品、药品和医疗设备有关的交易颁发了第12和 3号一般许可。

H. 尼加拉瓜

2021年11月,在奥尔特加总统政府在全国大选前软禁数十名反对派成员——包括七名总统候选人——之后,拜登总统签署了《2021年加强尼加拉瓜遵守选举改革条件法案》(Pub. L. 117-54),该法案随即成为正式法律。该法要求美国国务院和财政部制定协调策略,调和外交工作和新的针对性制裁,为自由公平选举提供支持。该法尤其指示考虑是否需要将包括奥尔特加政府的官员、奥尔特加总统的家庭成员、相关党派成员和其他高级政府官员在内的九类人指定为制裁对象。在法案通过后几日内,OFAC根据第13851号行政命令“封锁某些加剧尼加拉瓜局势之人士的财产”和《2018年尼加拉瓜投资条件法》,将尼加拉瓜公共事务部和9名政府官员指定为制裁对象。2022年1月初,又有6名政府官员被指定为制裁对象,时间上与奥尔特加总统就职典礼的时间相吻合。

I. 技术领域

1. 勒索软件

2021年,拜登政府将制裁作为其遏制日益增多的勒索软件攻击的手段之一。例如,作为对REvil勒索软件团伙(也称为Sodinokibi)做出的回应的一部分,OFAC在2021年11月将两名REvil黑客指定为制裁对象,理由是其长期活跃在针对美国政府实体和私营公司的勒索软件事件中。之前的美富法律快讯(点击此处点击此处)概述了相关指引并讨论了美国政府实施的制裁指定和最新计划内容。

2021年9月,OFAC发布了《关于为勒索软件支付提供便利可能会面临制裁风险的最新咨询建议》,该建议强调许多勒索软件团伙和其他恶意网络黑客均受到了制裁,支付赎金或为支付赎金提供便利的公司存在违反美国制裁的风险。OFAC在该建议中还指出,在对任何违反制裁的行为采取执法回应时,任何改善网络安全的行动(如网络安全和基础设施安全局在2020年9月《勒索软件指南》中强调的措施)均会被视为是减轻情节(而且OFAC很可能以非公开回应做出回复,如无行动或警告函)。 

2. 虚拟货币

2021年,OFAC重点关注虚拟货币的制裁合规,以及虚拟货币与非法行为人之间的关系,特别是勒索软件黑客对虚拟货币的使用。正如我们讨论的,OFAC根据第13694号行政命令“封锁某些从事重大恶意网络活动之人士的财产”,在2021年9月将虚拟货币交易所SUEX指定为制裁对象,理由是该交易所为犯罪勒索软件黑客提供了实质性支持。2021年11月,OFAC因虚拟货币交易所Chatex为勒索软件黑客进行的金融交易提供便利而将之指定为制裁对象,并且将三家提供基础设施的相关公司也指定为了制裁对象。

OFAC还发布了《虚拟货币行业制裁合规指南》,帮助虚拟货币行业了解和遵守OFAC制裁。在该指南中,OFAC提供了实用指南(例如,如何“封锁”虚拟货币),并提醒读者美国针对法币的制裁同样适用于虚拟货币。OFAC指出,鼓励虚拟货币行业的公司基于风险,制定和实施包含基于名单和地域进行筛选的制裁合规计划。


2021年在许多方面都是不平凡的一年,也是过渡的一年,制裁领域也不例外。美富的国家安全业务组非常愿意与您更详尽地讨论本法律快讯中提出的任何问题,并将继续为我们的读者即时分享2022年OFAC的最新进展。

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