随着俄罗斯在乌克兰的战争越过一周年关口，当地战斗更趋激烈，世界各国政府继续协调行动，通过日益严厉的制裁和出口管制进行应对。[1]具体而言，美国、欧盟、英国和全球其他盟友相互协作，针对俄罗斯政府资产、俄罗斯经济的众多领域以及越来越多的个人和实体实施了不断升级的贸易限制和制裁。这种跨法域协作在冲击俄罗斯经济和供应链方面成效惊人，但在限制俄罗斯战争方面的作用尚未显现。尽管七国集团（加拿大、法国、德国、意大利、日本、英国和美国）及其同盟法域实施的制裁范围基本一致，但各法域也对有所重合但不尽相同的俄罗斯个人和实体实施了特有的制裁。俄罗斯与全球经济的融合程度、制裁措施快速演变的性质以及不同法域实施的具体措施之间的差异，大大增加了金融机构和其他全球性公司合规的复杂性。
制裁最终是否会实现遏制俄罗斯对乌克兰侵略的目标仍有待观察，但已经显而易见的是，制裁对俄罗斯经济造成了严重冲击。据报道，俄罗斯已于去年年底陷入经济衰退。在此期间，随着俄罗斯逐渐成为一个受到准全面制裁的法域，各公司应持续认真评估不断演变的跨法域制裁对其业务的潜在影响，包括与潜在违反制裁的行为有关的执法风险。
本所2022年12月6日的快讯详细介绍了对俄罗斯原产原油实施限价的情况，包括美国财政部外国资产控制办公室(“OFAC”)、欧洲委员会、英国财政部金融制裁实施办公室（“英国金融制裁办”）以及日本的指南。2023年2月5日，七国集团、欧盟和澳大利亚（“限价联盟”）对俄罗斯原产石油制品实施了补充限价。尽管限价刚开始实施，且其长期影响尚不确定，但俄罗斯财政部的数据显示，俄罗斯石油收入降到了两年来的最低水平，尽管石油出口量有所提高。
本年度制裁回顾第二期概述了美国、欧盟和英国迄今实施的其他主要制裁措施。第一期总结了OFAC的其他主要活动以及自2022年以来制裁计划的最新进展，第三期将总结2022年OFAC采取的主要执法行动以及所得到的经验教训。
去年，美国、欧盟、英国及其许多盟友迅速采取行动，对俄罗斯实施了一系列新的制裁。其中，美国、欧盟和英国以前所未有的速度同时采取了传统和新型的经济制裁措施，这些制裁措施远远超出了2014年针对俄罗斯非法入侵乌克兰东部以及声称兼并克里米亚和塞瓦斯托波尔颁布的制裁措施。与此同时，针对白俄罗斯参与俄罗斯对乌克兰的入侵，各盟国还扩大了对白俄罗斯的制裁。制裁措施包括针对俄罗斯和白俄罗斯的各种金融、经济和贸易限制，涉及广泛的领域、商品、服务和活动，包括：
关于美国、欧盟和英国实施的制裁，更多详情见下文。
对与俄罗斯中央银行交易的限制：OFAC发布了一项指令，禁止美国主体进行涉及俄罗斯中央银行的交易，限制该行动用数千亿美元外汇储备的能力，同时禁止涉及俄罗斯财政部和国家财富基金的交易。
封锁制裁：自2022年2月以来，OFAC在其《特别指定国民和被封锁主体名单》（“SDN名单”）上添加了2500多个涉俄制裁对象，包括约2400个个人和实体、115艘船只和19架飞机。由于上述制裁，被指定主体的财产及其对由美国主体拥有或控制的财产的权益必须被冻结，而且除非有特别许可或一般许可准许，涉及上述被指定主体并包含美国因素的几乎所有交易均被禁止。
新投资和服务禁令：2022年4月6日，拜登总统发布行政命令（第14071号行政命令），禁止无论位于何处的美国主体在俄罗斯进行新投资。2022年6月6日，OFAC发布指南，将“新投资”定义为以产生收益或增值为目的的资本投入或其他资产投入。例如，新投资禁令禁止美国主体购买由俄罗斯联邦境内实体发行的新的和现有的债务和股权证券，但OFAC认为维持在俄罗斯联邦的原有投资（包括对于非俄罗斯公司的俄罗斯附属机构）不属于新投资。
禁止提供会计、信托和企业组建以及管理咨询服务：2022年5月，OFAC禁止美国主体向位于俄罗斯联邦境内的任何公司或主体提供会计、信托和企业组建服务或管理咨询服务，除非该公司或主体是由美国主体拥有或控制的。这些服务被禁止的部分原因是俄罗斯富人依靠这些服务开展业务，而其业务为俄罗斯经济和普京的战争机器创造了收入。OFAC随后发布了常见问题解答，对“会计服务”、“信托和企业组建服务”以及“管理咨询服务”等词语进行了定义。OFAC还明确，禁令包括提供备税和报税服务、代表位于俄罗斯联邦境内的主体或为其股份担任表决受托人，以及提供高管寻访和审查服务。
瞄准俄罗斯经济更多领域：OFAC已确定了俄罗斯联邦的十一个经济领域（金属和采矿、量子计算、会计、信托和企业组建、管理咨询、航空航天、海洋、电子、金融服务、科技以及国防和相关军品），允许对被认定在或曾在这些领域经营的个人或实体实施制裁，并扩大了迅速实施追加制裁的能力。
出口管制：美国商务部工业和安全局实施了部分针对俄罗斯国防、航空航天、能源和海运领域的新出口管制措施。此外，工业和安全局对在美国境外生产但依赖美国原产软件、技术或设备的美国敏感技术实施了严格的限制。
对俄罗斯主权债务的限制：OFAC曾发布指令，禁止美国金融机构从事下列活动：（1）参与俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部在2021年6月14日之后发行的，以卢布或非卢布记值的债券的一级市场；（2）向俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部借出以卢布或非卢布记值的资金；以及（3）参与俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部在2022年3月1日之后发行的以卢布或非卢布记值的债券的二级市场。在2022年6月，上述一级市场和二级市场禁令随后被上文提到的范围更广的“新投资”禁令取代。
对买卖俄罗斯大型公司新债务或股权的限制：OFAC于2022年2月发布指令，禁止美国主体或在美国境内对某些俄罗斯公司（包括俄罗斯联邦储蓄银行、阿尔法银行、莫斯科信贷银行、俄罗斯天然气工业银行、俄罗斯农业银行、俄罗斯天然气工业股份公司、俄罗斯天然气工业石油公司、俄罗斯国家石油管道运输公司、俄罗斯电信公司、俄罗斯水电集团、阿尔罗萨（Alrosa）、Sovcomflot和俄罗斯铁路公司）期限超过14天的新债务或新股权进行任何交易或买卖。俄罗斯储蓄银行、阿尔法银行、莫斯科信贷银行和阿尔罗萨随后被指定为特别指定国民。
对乌克兰顿涅茨克和卢甘斯克地区的禁运：除了在2014年被俄罗斯占领后对克里米亚实施的制裁外，美国现在还对顿涅茨克人民共和国和卢甘斯克人民共和国实施了类似的全面制裁，俄罗斯总统普京在2022年2月入侵乌克兰时承认顿涅茨克和卢甘斯克独立。这些制裁措施几近禁止与这两个地区进行任何包含美国因素的交易和买卖。
俄罗斯石油进口禁令：2022年4月8日，《终止进口俄罗斯石油法》经拜登总统签署成为法律，从法律上禁止从俄罗斯联邦进口能源产品，包括原油、液化天然气和煤炭。此前于2022年3月8日发布的第14066号行政命令禁止进口上述产品以及对俄罗斯能源领域进行新投资。
贸易：拜登总统和七国集团国家的其他领导人曾宣布，他们打算取消俄罗斯的最惠国待遇（在美国称为“永久正常贸易关系”）。2022年4月8日，拜登总统将一份获两党支持的法案签署为法律，终止了与俄罗斯和白俄罗斯的正常贸易关系，并提高了美国对俄罗斯和白俄罗斯进口商品的关税。
奢侈品：第14068号行政命令禁止美国进口原产于俄罗斯的海鲜、烈酒和非工业钻石。第14068号行政命令还禁止从美国或由无论位于何地的美国主体直接或间接向俄罗斯出口奢侈品和以美元记值的银行票据。
空域和港口：2022年3月，美国联邦航空管理局禁止俄罗斯飞机进入并使用美国领空，2022年4月，拜登政府宣布禁止隶属俄罗斯的船只进入美国港口。
执法：美国司法部成立了“捉贼”特别工作组。这是一个跨部门执法特别工作组，负责以下工作：对于针对俄罗斯入侵乌克兰新实施的或将来实施的制裁，以及对俄罗斯以前的侵略和腐败事件实施的制裁，调查并起诉违反上述制裁的行为；对于针对俄罗斯金融机构采取的限制措施，打击违反此类限制措施的非法行为，包括对试图逃避客户尽职调查措施和反洗钱措施者进行追究；将使用加密货币逃避美国制裁、洗白外国腐败所得或逃避美国对俄军事侵略应对措施的行为作为执法目标；利用民事和刑事资产没收权限扣押属于被制裁个人的资产，及被确定为非法行为所得的资产。该特别工作组旨在补充美国、欧洲委员会、法国、德国、意大利、英国和加拿大于2022年2月宣布的跨大西洋特别工作组的工作，后者的使命是在世界各地“确定并扣押被制裁个人和公司的资产”。
金融措施：欧盟采取的措施包括针对下列行为的禁令：
其他金融措施包括限制由俄罗斯个人和实体持有的存款（以及信贷机构的相应报告义务），以及禁止向这些主体提供加密资产钱包、账户、托管服务以及信托服务。
新的报告要求尤其影响了欧盟信贷机构，例如，它们需要（最晚在2023年5月27日以及随后每12个月）向国家制裁主管机关或欧盟委员会提供一份清单，列明由属于下列情形的法人、实体或团体持有的超过10万欧元的存款：该法人、实体或团体在欧盟境外设立，且其50%以上的所有权归俄罗斯人所有。
影响进口、出口和服务的贸易制裁：欧盟目前对俄罗斯实施的贸易制裁涵盖俄罗斯经济的各重要组成部分，对象包括军事、工业和奢侈品领域的商品、技术和软件，目的是削弱俄罗斯的主要资金来源以及军事和技术能力。
特定领域限制：欧盟进一步针对对俄罗斯具有关键经济或政治意义的特定经济领域采取了限制性措施：
对顿巴斯地区的贸易禁运：自2022年2月24日起，欧盟对所谓的“特定区域”（即非乌克兰政府控制的顿涅茨克和卢甘斯克区域）的经济和贸易关系实施广泛限制。2022年10月7日，在俄罗斯非法吞并赫尔松州和扎波罗热州后，这些广泛的贸易禁运（包括禁止进口原产于特定区域的所有产品）被扩大到适用于这两个州。
欧盟公共部门：禁止与俄罗斯个人和实体达成政府合同。
禁止在某些俄罗斯国有或国家控制的组织和公司的管理机构中任职：该禁令适用于欧盟主体，包括在与俄罗斯、俄罗斯政府或俄罗斯中央银行有实质经济关系的实体中任职。
禁止俄罗斯国民在欧盟成员国关键基础设施公司的管理机构任职：新增这一禁令是为了限制俄罗斯对管理机构的影响，这种影响可能会损害欧盟关键基础设施的运行。
指定个人和实体：
准许：欧盟准许某些欧盟经营者从俄罗斯撤资的交易以及某些清盘交易，同时也寻求避免和应对全球范围内食品不安全以及农产品支付渠道中断的情况。
执法和反规避措施：为阻止试图违反或规避欧盟制裁的行为，该等违法行为通常会被处以高额罚款而且有可能承担刑事责任，包括监禁。然而，制裁的执行情况和对违法行为的处罚在欧盟并不统一，最终由27个欧盟成员国自行负责，每个欧盟成员国适用各自（各不相同）的国内规则。此外，欧盟成员国和欧盟委员会对某些新通过的对俄制裁措施的确切范围有着不同的解释。虽然欧盟委员会定期更新其常见问题解答，并向欧盟机构和欧盟成员国的制裁机构提供指引，但这种指引不具有约束力，国家机构可决定采取不同的做法。在豁免欧盟制裁方面，在欧盟运营的公司也面临缺乏法律确定性的问题和沉重的行政负担。由于欧盟没有集中的许可机构，也没有任何集中的程序，许可的发放受制于存在分歧的行政实践，并且在许多情况下，许可仅在发放许可的欧盟成员国内有效。
最近，欧盟提出了某些加强制裁执行的手段，欧盟成员国也在加强执行能力，并采取防止规避制裁的措施。例如，欧盟主体现在需要向其国家制裁机构报告任何有助于遵守欧盟资产冻结措施的信息，包括与在欧盟制裁措施下，应被视为但未被视为已冻结的资金和经济资源相关的信息。为确保与俄罗斯央行储备和资产管理相关交易的禁令统一适用，欧盟主体还需向其国家制裁机构和欧盟委员会提供其可能掌握的，关于俄罗斯中央银行被冻结资产的任何信息。
欧盟委员会还推出了一个举报工具，以便于举报可能违反制裁的行为。此外，欧盟成员国有义务针对没收违反制裁所得规定适当的办法，所涉违反制裁行为包括受制裁个人和实体自身违反新出台的，向国家主管制裁机构报告其被冻结资金和经济资源的义务。对于欧盟在法律允许的情况下没收与对俄制裁有关的被冻结资产，以及可能利用这些资产资助乌克兰重建以及满足难民需求的这一远大目标而言，该报告义务是构建有关法律框架的第一步。
指定标准变化：英国政府在2022年2月初预料到俄罗斯会入侵乌克兰时便着手加强俄罗斯制裁制度，扩大了《2019年对俄罗斯（制裁）（退出欧盟）条例》（“英国对俄罗斯条例”）中 “所涉主体”的定义。这大大增加了在该制度下可能受到制裁的主体的范围，参与从俄罗斯政府获得利益或支持俄罗斯政府的主体、从事对俄罗斯政府具有经济意义的业务的主体或在对俄罗斯政府具有战略意义的行业开展业务的主体均被纳入其中。英国政府出台了简化指定程序的其他立法，包括在2022年3月允许按类别进行指定（即指定一个群体而不是单独进行指定）。《2022年经济犯罪（透明度和执法）法》（“2022年经济犯罪法”）推出了新的紧急指定程序，允许在以下情况下根据英国制度指定某主体为制裁对象：(i) 根据美国、欧盟、澳大利亚、加拿大或任何其他特定国家的制裁制度，该主体应受到相应或类似的制裁；并且(ii) 在根据英国自有标准程序为制裁该主体收集证据期间，指定其为制裁对象符合公共利益。
新制裁对象指定：英国新指定的制裁对象主要集中在俄罗斯寡头及其家庭成员、俄罗斯杜马成员、普京的政治盟友、宣传人员和俄罗斯主要金融机构。目前被冻结资产的指定俄罗斯银行包括VTB银行、俄罗斯联邦储蓄银行、俄罗斯银行、莫斯科信贷银行、阿尔法银行和俄罗斯天然气工业银行。英国还将一些在俄罗斯能源、国防、农业、运输和制造领域运营的个人和实体指定为制裁对象。值得注意的指定制裁对象包括俄罗斯大型企业集团Interros的所有人、克里姆林宫的主要支持者弗拉基米尔·波塔宁，以及切尔西足球俱乐部的前老板罗曼·阿布拉莫维奇。
金融和投资限制：2022年3月1日，英国政府实施了一揽子修正条例，出台了新的制裁，并扩大现有的制裁措施，涉及俄罗斯主要机构、行业和活动，包括金融和投资服务。例如，英国信贷和金融机构被禁止从事下列活动：(i) 与被指定主体或附属机构建立或继续代理行关系；(ii) 处理向被指定主体或其附属机构（包括英国和非英国信贷和金融机构）进行的、由其进行的或通过其进行的英镑付款。作为该一揽子金融制裁的一部分，对于自2014年以来实施的对特定俄罗斯实体（“特定实体”）发行的可转让证券或货币市场工具的交易限制，英国政府进一步将该等限制的适用范围扩大为包括以下各方在2022年3月1日之后发行的可转让证券或货币市场工具：(i) 特定实体的英国附属机构（这一特定限制仅适用于期限超过30天的可转让证券或货币市场工具）；(ii) 与俄罗斯 “有关联”的主体（包括通常居住在或位于俄罗斯的任何个人、在俄罗斯注册或成立的任何实体（除非该实体的住所位于俄罗斯境外）、系在俄罗斯注册之实体的分支机构或附属机构的任何实体（除非其母公司的住所位于俄罗斯境外）、由上述任何类别的主体拥有或代表其行事的任何实体（包括非俄罗斯实体））；以及(iii) 俄罗斯政府或其代表。关于提供新贷款或信贷的禁止范围也被扩大为包括该等主体。
2022年7月19日，《2022年对俄罗斯（制裁）（退出欧盟）（修正案）（第12号）条例》生效，出台了对与俄罗斯有关的某些投资活动的禁令，包括：(i) 直接（或为向与俄罗斯有关联的主体提供资金，或为该等主体的利益而间接）获得位于俄罗斯的土地的任何所有者权益，或获得与俄罗斯有关联的实体的或营业地位于俄罗斯的其他实体的任何所有者权益；(ii) 与和俄罗斯有关联的主体直接或间接设立任何合资企业；(iii) 在俄罗斯开设代表处或建立分支机构或附属机构；或(iv) 提供与任何该等活动直接有关的投资服务。
与能源有关的限制：英国政府关注的另一个关键领域是与能源有关的商品和服务。除了针对某些能源公司及其董事会高管（如俄罗斯石油公司）进行制裁，英国政府于2022年4月6日宣布，其将在2022年底前结束英国对俄罗斯煤炭和石油的所有依赖，并在之后尽快结束进口天然气。截至2022年6月，与前一年同期相比，英国已经将俄罗斯天然气进口量减少了75%，并将从俄罗斯进口的石油比例减少了一半。作为针对俄罗斯能源领域进行制裁的一部分，英国政府还禁止向俄罗斯或与俄罗斯有关联的主体出口、供应或转让炼油产品和技术，还禁止出口、供应或转让炼油产品和技术供在俄罗斯使用。这些与能源有关的贸易禁令的适用范围在2022年7月21日被扩大为涵盖下列方面：(i) 向俄罗斯出口能源相关产品，或出口能源相关产品供在俄罗斯使用；(ii) 向与俄罗斯有关联的主体提供能源相关产品；以及(iii) 提供与上述活动有关的技术援助、金融服务和资金，以及中介服务。向俄罗斯所有石油和天然气勘探和生产项目提供能源相关服务也被禁止。
范围更广的贸易禁令：英国政府扩大了现行的贸易限制范围，使以前只适用于军用产品和技术的贸易限制，现在也同时适用于关键的工业产品、军民两用品、航空和航天产品、炼油产品、量子计算和先进材料产品，以及所有相关技术等等。向俄罗斯出口该等产品或者出口该等产品供在俄罗斯使用是被禁止的，从第三方向俄罗斯境内地点直接或间接供应或交付该等产品也是被禁止的。此外，英国政府在不同时期宣布了对俄罗斯的进一步贸易制裁，扩大了需遵守进口禁令的产品清单并提高了关税。这些措施包括关于从俄罗斯进口钢铁制品、白银、木制品和高端产品（如鱼子酱）的禁令。此外，在2022年7月15日，《2022年对俄罗斯（制裁）（退出欧盟）（修正案）（第11号）条例》生效，出台了各种新限制，包括禁止提供与某些钢铁制品有关的技术援助、金融服务或中介服务；禁止买卖拦截和监控产品和技术；禁止向与俄罗斯有关联的主体出口、供应或提供银行票据，并禁止出口、供应或提供银行票据供在俄罗斯使用。
飞机和船只：除了对特定的航空公司（如俄罗斯航空公司、乌拉尔航空公司和俄罗斯国家航空公司）实施资产冻结外，还出台了禁止俄罗斯飞机飞越英国或在英国降落，以及禁止俄罗斯船只进入英国港口的禁令。同时，英国还立法防止受制裁的俄罗斯寡头获得与其飞机和船只有关的技术援助。
执法：2022年经济犯罪法对英国制裁的执行带来了重大变化。从2022年6月15日起，违反制裁的民事责任属于严格责任，这意味着，英国金融制裁办不再需要为了实施经济处罚而证明某主体知道或有合理理由怀疑其违反了金融制裁。2022年经济犯罪法还授权英国金融制裁办在符合公共利益的情况下，公布与2022年6月15日当日或之后发生的违反金融制裁行为有关的信息，即使没有针对该违法行为施加金钱惩罚。
在俄罗斯持续入侵乌克兰的同时，世界各国政府将继续通过新的和前所未有的制裁和出口管制来对普京政权施加更大压力。随着更多制裁的实施和执法趋势的发展，美富国家安全业务组随时准备协助您应对这一复杂且不断变化的局面。
[1]欲了解关于之前制裁情况的更多详情，请参照2022年3月1日、3月22日和4月18日的法律快讯。
[2] 新的限制性措施是以所谓的“欧盟一揽子制裁”形式诞生的。欧盟的第一轮限制性措施是在2022年2月23日通过的。接下来的各轮限制性措施分别于2月25日（第二轮）、2月28日和3月2日（第三轮）、3月9（合规轮）、3月15日（第四轮）、4月8日（第五轮）、6月3日（第六轮）、7月22日（维护和调整（第七轮））、10月6日（第八轮）、12月16日（第九轮）以及2023年2月25日（第十轮）通过。在每一轮中，欧盟均在制裁名单中增加了大量的个人和实体，并采取了前所未有的制裁措施。
[3]通过拒绝许可实施的全面出口禁令适用于总计506个与俄罗斯军工企业密切相关的俄罗斯实体，以切断其获得敏感军民两用项目和先进技术项目的途径。该名单中包括七家伊朗实体，这些伊朗实体曾使用欧盟零部件，向俄罗斯提供军用“沙赫德”无人机，以攻击乌克兰民用基础设施。