中国对外投资规则迎来新变化——对跨境技术交易意味着什么？

概览

2026年6月1日，中国国务院公布了《国务院关于对外投资的规定》（以下简称“《对外投资规定》”）。该新规将于2026年7月1日起施行，其要点如下：

• 实质性地扩大了中国现行对外直接投资制度的适用范围，明确将新型跨境技术合作和中国境内居民个人的对外投资纳入监管范围。
• 对外投资审查将整合技术出口许可、出口管制及数据出境相关的合规要求。这意味着企业仅完成常规的对外投资备案已不再足够，而必须同时评估多个监管体系项下的触发条件。
• “离岸清洗”(offshore washing)——即通过开曼群岛/英属维尔京群岛的离岸架构设计，知识产权权属转移或人员调派，将源自中国的技术和相关能力置于中国监管的触及范围之外——如今已被明确纳入重点监管对象。仅靠离岸架构的设计，已无法使交易免于中国监管审查。
• 建立了一套独立的新型对外投资安全审查机制。监管机构可穿透公司形式和离岸架构安排，追溯源自中国的战略性技术和相关能力。
• 将针对被认为歧视中国实体的外国投资和贸易限制，规定反制措施和处罚。
• 将投资者通过先前境外投资取得的资产或权益进行对外再投资的交易也纳入监管范围，为中国监管机构审查既有跨境架构提供了明确的管辖“切入点”。

详细分析

中国现行的对外投资制度由国家发展和改革委员会（“发改委”）、商务部和国家外汇管理局（“外管局”）负责实施，监管重点主要是中国企业的境外股权投资。随着新《对外投资规定》的出台，作为中国最高行政机关的国务院采取了更为全面的监管方式：规范更广泛的跨境投资行为和境外持股架构，整合中国对外投资审查制度与其他更广泛的涉外投资相关制度（包括技术出口许可、数据跨境传输、国家安全审查及反外国制裁制度），扩大受监管主体的范围，建立专门针对对外投资的安全审查制度，并加大对违规行为的处罚力度。

值得注意的是，《对外投资规定》还填补了先前监管框架中被认为存在的漏洞。首先，《对外投资规定》明确指出，技术出口限制不仅仅适用于正式的知识产权转让、许可交易或跨境技术支持服务，也包括通过跨境派遣技术人员、安排人员跨境培训等实现的技术转移。 其次，《对外投资规定》规定，潜在影响中国国家安全的纯境外交易和重组，也可能须接受中国监管机构的审查，无论相关实体在何地注册成立，也无论交易架构安排如何。

本文将重点阐述《对外投资规定》的三个影响：

（1）将技术出口和数据传输监管纳入对外投资制度体系；

（2）对与中国相关的科技公司使用“离岸清洗”(offshore washing)架构所产生的影响，包括其为募集境外资本、调派人员、迁移资产以及筹备境外退出而采用的“离岸清洗”(offshore washing)”架构；以及

（3）为反制被认为歧视中国实体的外国投资和贸易限制，新的处罚框架授权中国监管机构开展调查、实施处罚并采取其他必要措施。

一、更广泛、更具“穿透性”的对外投资制度体系

《对外投资规定》针对“对外投资”作了广义界定，涵盖了中国境内“投资者”（包括企业、其他组织和居民个人）以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得境外企业或资产的所有权、控制权、经营管理权或其他相关权益的活动。

《对外投资规定》最显著之处或许在于其将对外投资审查范围从中国企业开展的投资，扩展至中国境内居民个人（如创始人）开展的投资，这极大地改变了中国科技行业及其他领域企业家所面临的监管环境（详见下文第三部分的讨论）。发改委和商务部将进一步发布具体实施细则，以具体规范中国境内居民个人的对外投资行为。

扩大“对外投资”的定义范围还有其他重要影响，包括：

• 定义范围涵盖了投资者通过对外投资已经获得的资产、权益等在中国境外进行再投资的行为。这一表述为中国监管机构赋予了对后续交易的持续管辖权，并将对现有的境外创始人持股工具、员工持股平台、开曼群岛/英属维尔京群岛离岸架构、及此前未纳入对外投资审查视角的基金架构产生重大的潜在影响。
• 该定义也体现了“实质重于形式”的原则。一项投资交易是否触发对外投资审查，不仅取决于投资工具的注册成立地，还取决于在中国产生的资产、技术、数据或其他战略性资源或能力是否被转移至境外，或以其他方式置于外国控制之下。对于与中国有关的科技公司，若其上层或下层持股架构涉及境外公司，这一原则尤为值得关注。

二、对外投资评估体系下的技术出口审查

对于科技公司而言，《对外投资规定》带来的一项关键实务变化体现在其第十三条。该条款将技术出口、出口管制、数据传输、跨境服务以及人员派遣都纳入对外投资合规分析的范畴。

第十三条要求投资者开展对外投资活动时，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务或相关数据，若要出口、使用国家限制出口的货物、技术、服务或相关数据，则须事先取得许可。更重要的是，该条款明确规定不得以跨境派遣技术人员或安排跨境培训等方式进行间接或“变相”转移，除非已获得相关许可。

这填补了先前技术出口框架下的一个实务性漏洞。在该框架下，监管重点集中在正式的知识产权转让、许可、跨境技术服务、源代码转移以及受限制项目的交付。工程师或其他技术人员的调派、对开发环境的跨境访问，以及将正在进行的研发项目从中国转移至境外，此前并未明确被纳入监管范围。新规的第十三条将这些通过人员安排和运营安排进行的转移纳入了对外投资监管框架。

这一点至关重要，因为技术并非总是通过正式的转让/许可合同进行转移。在许多对外交易中，相关能力可能通过以下方式转移：

• 工程师或研发团队迁移至境外；
• 境外人员访问位于中国的代码库、开发环境或技术文档；
• 转移生产规格、工艺技术或工业软件；
• 设立境外研发中心，继续开展源自中国的工作；
• 远程技术支持或培训；或
• 将产品数据或训练数据镜像至境外服务器，或向境外服务器许可/提供算法、模型或源代码。

根据《对外投资规定》，仅完成常规的对外投资备案已不再足够。企业现在还必须评估相关项目是否触发了《技术进出口管理条例》项下的技术出口备案或取得批准的义务、《出口管制法》项下的出口管制义务、《数据安全法》和《个人信息保护法》项下的数据出境合规要求、《网络安全法》项下的网络安全义务，或其他国家安全相关的限制。

对于人工智能、半导体、先进制造、电信、机器人和军民两用技术等敏感行业的科技公司而言，应在项目规划阶段即开展此类分析，并随着项目推进持续进行。尽职调查不仅应审查正式的知识产权所有权和许可安排，还应考虑相关技术最初是在何地开发、哪些人员参与了开发、由哪个实体控制相关代码库和系统、境外团队是否可以访问境内研发环境，以及是否会通过跨境提供培训、技术服务或运营支持向境外提供任何受限制的技术或相关数据。

三、对 “离岸清洗”(offshore washing)的影响

如上文第一部分所述，《对外投资规定》扩大了关于对外投资的监管范围，这要求离岸持股架构需要被重新评估，而该等架构数十年来支撑着与中国相关的风险投资和上市前融资。此类架构经常涉及注册于开曼群岛或英属维尔京群岛的控股公司、中间的离岸实体、和中国境内的运营子公司，以及在必要情况下采用的可变利益实体等协议控制架构。《对外投资规定》并未明令禁止这些安排，但其明确指出，仅凭离岸架构本身并不能消除中国监管可能带来的风险。值得注意的是：

• 关于对外投资的宽泛定义可能会使以下安排受到更严格的审查：有中国背景的创始人、实体或受控集团，为了募资、业务迁移或境外退出之目的，向离岸工具投入资产、权益、技术或其他资源，即使该等安排是在一段时间内通过多个步骤实施的。
• 考虑到上述《对外投资规定》第十三条的规定，中国境内实体向境外集团公司转移技术、数据或人员的行为，即使仅仅是为了内部重组的目的，也应从对外投资的合规角度进行评估。
• 监管机构现拥有明确的权力，可将一系列架构安排步骤视为一个整体安排。如果公司先将其总部、知识产权、人员或数据转移至境外，随后再寻求境外融资，其前期重组可能被视为将源自中国的能力转移至中国监管范围之外的更广泛安排的一部分，该公司仍可能面临审查。

基于上述原因， “离岸清洗”(offshore washing)现已明确进入中国监管机构的关注范围。已完成境外重组但未开展《技术进出口管理条例》、出口管制或数据合规分析的公司，应考虑评估其交易后的风险敞口。值得注意的是，该等评估可能需要同时考虑境外规则和《对外投资规定》，因为由于中国对外投资监管方面的顾虑而撤销重组，也可能触发外国司法管辖区的相关出口管制或许可要求。计划进行新重组的公司，应在实施重组行动前建立完整记录，涵盖技术所有权、技术开发历史、员工任职及派遣安排、知识产权转让、技术服务、数据流向、系统访问权限以及公司间安排等方面。

四、对外投资国家安全审查

《对外投资规定》第十五条明确了国家将健全对外投资安全审查制度，作为现行外商投资安全审查制度的对应安排。发改委、商务部及其他有关部门，将对可能影响国家安全的境外投资，以及相关资产、权益的转让或处分进行安全审查。截至目前，具体实施规则尚未出台，若干重要细节（例如申报门槛、审查程序、审查时间表、实质审查标准以及可采取的风险缓释措施等）亦不明确。但值得注意的是，对“转让”和“处分”的提及表明，监管安全审查可能不局限于初始的对外投资，还可能延伸至涉及中国投资者对外投资所产生的境外资产、权益的后续出售、分拆、重组、处分或退出。

投资者应警惕第十五条可能追溯性适用于已经完成交割的交易。美国《2018年外国投资风险审查现代化法案》（“现代化法案”）出台前后，美国外国投资委员会曾开展大规模行动，对已交割交易进行追溯性审查，并下令强制剥离相关资产。中国主管部门是否会采取类似做法，并依据新的《对外投资规定》对可能具有敏感性的历史重组、知识产权权属转移、境外研发布局以及境外退出进行追溯性审查？存在相关风险敞口的公司不应等到具体实施细则出台后才开始进行风险评估。

正在评估中国《对外投资规定》影响的国际企业，可能已对美国的对外投资制度有所了解。正如我们在此前一篇《法律快讯》 中所讨论的，美国的对外投资制度通过美国财政部在2024年10月28日发布的规则予以实施，限制特定美国主体对从事半导体、人工智能等特定敏感技术领域的中国实体进行投资，并要求就相关投资履行申报义务。相比之下，中国的《对外投资规定》无论是在行业覆盖范围还是监管触达范围方面，均更为宽泛——不仅涵盖股权投资，还涵盖各行业的技术转移、人员派遣、数据流向以及境外重组。这两项制度的叠加，共同形成了一个日益趋严的跨境技术交易监管环境，这要求在中美利益交汇领域开展运营的企业妥善应对有所重叠且可能存在相互冲突的合规义务。

五、处罚

《对外投资规定》显著加重了违规行为的后果。根据先前发改委和商务部关于对外投资的规定，相关后果通常是行政性处罚：如不予受理、撤销备案、予以警告、责令改正等。除此之外，《对外投资规定》第二十七条至第三十条还作出了以下规定：可对违法行为人处以投资额0.1%至1%的罚款（视违规行为而定）、没收违法所得、强制处分股份或资产、责令停止投资活动、最长三年内不予受理后续核准备案申请、一至三年期限内禁止从事对外投资活动，以及直接责任人员承担个人责任（罚款金额为人民币2万元至10万元，按本《法律快讯》发布时汇率约合3,000美元至14,800美元）。

因此，对外投资合规不应再被视为程序性事项，可通过事后补办备案或补充申报予以补救。中国的对外投资合规现已直接影响交易执行，并且可能导致相关责任人员承担个人法律责任。

六、实务建议

《对外投资规定》可能具有深远影响。计划开展新对外投资、境外重组或跨境技术相关交易的企业和个人应考虑采取以下措施：

• 在项目规划阶段即开展“对外投资+技术出口+数据出境”综合尽职调查：评估对外投资安排及相关技术支持、培训、人员调派以及交割后整合是否可能涉及受管制的货物、技术、服务或相关数据；
• 追溯核心技术来源：查明关键技术的开发地、提供方、权属主体或使用主体、是否需要持续的技术或人员支持，以及任何境外转移是否需要获得批准或许可；
• 审查数据和系统的访问权限范围：评估境外关联方、收购方或第三方是否有权访问位于中国的系统、数据集或技术环境；
• 审查跨境人员安排：评估计划的人员调派、境外技术支持或培训是否存在被认定为受监管技术转让的风险；
• 将监管合规要求纳入交易文件：将与对外投资、外汇、技术出口、数据出境以及国家安全审查相关的中国监管审批及备案事项设定为交易的先决条件；以及
• 在交割前完成对外投资程序：在交割前取得发改委、商务部、国家外汇管理局及其他相关部门的批准或登记。

与此同时，对已开展投资或业务的公司和个人而言，如因《对外投资规定》范围变广导致其投资或业务可能被纳入对外投资监管框架，该公司和个人应评估其相关风险敞口。根据新对外投资制度，被动型投资组合投资者（例如持有境外上市中国公司的公开交易股份）不太可能成为监管对象。对外投资制度的监管重点在于活跃的市场参与者，他们的现有安排可能涉及《对外投资规定》所涵盖的控制权、管理权行使，或技术、数据或其他战略资源的转移。这些参与者应考虑采取以下措施：

• 审查过往对外投资项目，并持续做好交割后合规：审查已完成的投资、重组及境外迁移安排，确认是否存在缺失或已过时的备案、登记和证书，尤其是涉及所有权变更、资本变更、知识产权或技术转移、人员调派，以及交割后的技术、数据转移或资产处分等事项；
• 评估当前的合规情况：评估现有的跨境安排——包括公司间跨境技术服务、跨境数据访问、跨境人员借调及跨境的系统访问权限——若于当前启动，是否需根据《对外投资规定》获得批准或进行备案，并考虑是否有必要进行补救性备案或重组；
• 留存合规文件：保存并整理可能与未来监管审查相关的文件，包括有关技术开发历程、知识产权权属、人员安排、数据治理安排及公司间关系的记录；
• 关注《对外投资规定》实施细则的出台：发改委、商务部会同其他部门后续将出台实施细则，进一步明确《对外投资规定》的若干执法细节。存在风险敞口的市场参与者应密切关注相关进展，因为实施规则将进一步明确申报门槛和审查程序，并可能就历史交易的处理方式作出规定。

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