中国公布应对外国不当域外限制性措施的新条例

2026年4月13日，中国国务院公布《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》（国务院令第835号）（以下简称“《条例》”），并自公布之日起施行。

《条例》是首部由国务院层面出台、旨在应对外国针对中国实体或个人采取的不当域外管辖措施的行政法规，进一步具体化了中国识别、阻断和反制其认定不当域外管辖措施的框架。（关于中国《反外国制裁法》的既往解读，可参见本所此前发布的法律快讯：《私人诉权的确立以及新实施细则的出台进一步加强了中国《反外国制裁法》的执行力度| 美富律师事务所》；以及《中国新《反外国制裁法》：理解其范围及潜在责任 | 美富律师事务所》）。

从制度层面看，《条例》推动了中国的反“长臂管辖”制度从此前较为分散的规则工具，向更为协调统一的执法框架发展。《条例》不仅再次强调，任何组织或个人均不得执行被中国认定为不当的外国域外管辖措施，还引入了包括“恶意实体清单”、阻止外国不当域外管辖措施的禁执令、调查权、民事救济、行政处罚，以及刑事责任等在内的更广泛的机制。

一、《条例》在中国法律框架中的定位

《条例》应被视为中国反外国制裁框架持续演进的一部分，旨在维护中国的国家利益。此前，中国许多相关制度工具——包括2021年的《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（“《阻断办法》”）和2020年的《不可靠实体清单规定》——主要以由商务部主导的部门规章或行政机制形式存在。相比之下，《条例》作为国务院制定的行政法规，具有更高的法律位阶，为跨部门协同机制奠定了更为坚实的基础。

《条例》同时也是落实2021年《中华人民共和国反外国制裁法》（“《反外国制裁法》”）的重要实施工具。《反外国制裁法》为中国采取对等反制措施提供了法律依据，例如包括对有关外国个人或组织采取的资产冻结和签证限制等措施。尽管中国主管机关此前已通过多项制度安排逐步推进这一工具体系——包括商务部2021年颁布的《阻断办法》以及国务院2025年3月根据《反外国制裁法》发布的实施规定——但《条例》在此基础上进一步提供了更详尽的程序性安排，使上位法中的原则性授权转化为更具可操作性的监管机制。

《条例》还应结合近期相关监管动态一并解读，其中就包括国务院近期颁布的“供应链安全规定”——2026年3月31日发布并立即生效的《国务院关于产业链供应链安全的规定》（国务院令第834号，“《供应链规定》”）。《供应链规定》旨在应对近年来各国围绕产业和供应链安全采取的各类措施，授权监管部门建立“关键领域”清单、开展风险监测、配置供应链产能储备，并应对可能危及经济稳定或国家安全的突发性供应链中断。

对于在华运营的跨国公司及其商业伙伴而言，更具深远影响的是，《供应链规定》授权监管机构对损害中国产业及供应链安全、针对中国主体采取的歧视性措施展开调查。《供应链规定》所授权采取的反制措施，与《条例》下的工具具有较高相似性。这一点至关重要，这意味着跨国公司关于制裁、出口管制或“去风险”考量的决策，今后不仅可能落入《反外国制裁法》和《不可靠实体清单规定》框架下的审查范围，还可能同时受到产业链、供应链安全制度以及反外国域外管辖制度的并行约束。

目前，《条例》仅直接适用于中国大陆地区，不适用于香港或澳门特别行政区。对于仅针对香港或澳门主体采取的外国制裁或其他限制性措施，《条例》原则上并不直接适用。尽管如此，若涉及港澳地区的制裁相关决定对中国内地产生影响（例如，波及内地的关联公司、人员或资产），中国监管部门仍可能将该事项认定为牵涉中国国家利益。

二、主要特点与关键条款

从宏观层面看，该《条例》确立了四个相互衔接的制度模块。

• 首先，《条例》建立了由中国司法部负责牵头的识别外国不当域外管辖措施的机制。影响认定决定的考量因素包括：是否违反国际法和国际关系基本准则；被外国国家域外管辖的行为与该国的联系是否适当；是否危害中国国家主权、安全、发展利益，损害中国公民、组织合法权益；以及其他应当考虑的因素。这些宏观层面的标准赋予了司法部在认定某项外国措施是否构成“不当域外管辖措施”方面较大的裁量空间。但与此同时，相关因素在实践中将如何适用和权衡，目前仍有待观察。
• 其次，《条例》确立了一套“禁止执行+例外豁免”的框架。一旦某项外国域外管辖措施被认定为不当，任何组织或个人不得执行该措施。同时，受《条例》禁令影响的主体在特殊情况下可以申请豁免，经同意后可在特定范围内执行或者协助执行有关措施。这一机制对于在多个司法管辖区面临相互冲突的法律义务的跨国公司尤为重要。此外，司法部还可以针对执行外国域外管辖措施的特定组织或个人发布“禁执令”。 违反禁执令将会面临多项后果，包括：禁止或者限制其从事政府采购、招标投标以及有关货物、技术的进出口或者国际服务贸易等活动，禁止或者限制其从中国境外接收或者向中国境外提供数据、个人信息，禁止或者限制其出境入境、在中国境内停留居留，处以罚款等。由于这些措施既可以适用于组织也可以适用于个人，涉事组织的高管若被认定协助执行了被禁止的措施，其自身亦可能面临直接的法律风险。
• 第三，《条例》同时引入了国家层面的反制措施和针对特定主体的措施。中国有关部门可对有关国家实施不当域外管辖措施行为进行评估，采取外交外事、出境入境、贸易、投资、国际合作、对外援助等方面的反制和限制措施。在特定主体层面，《条例》建立了“恶意实体清单”，允许将“推动或参与”执行不当域外管辖措施的外国组织、个人纳入到清单上。潜在对象理论上可能包括推动相关措施出台或实施的个人、机构、游说团体或智库等。被列入恶意实体清单后，相关主体可能面临一系列反制措施，包括：不予签发签证、不准入境、注销签证或者限期出境、遣送出境、驱逐出境；取消或者限制相关人员在中国境内工作、停留或者居留资格；查封、扣押、冻结其在中国境内的动产、不动产和其他各类财产；禁止或者限制中国境内的组织、个人向其提供数据、个人信息，与其进行有关交易、合作等活动；禁止或者限制其从事与中国有关的进出口活动；禁止或者限制其在中国境内投资；禁止或者限制其产品、交通运输工具等入境；以及罚款等。
• 第四，《条例》还建立了一个较为完善的执法和救济框架。因外国不当域外管辖措施而受到损害的中国主体，可向中国法院对执行此类措施的组织或个人提起民事诉讼，并可在中国法院诉请停止侵权和赔偿损失。此外，中国监管部门可通过现场检查对涉嫌违规的行为展开调查，并可对相关组织和个人进行约谈、责令改正。虽然《条例》本身并未单独设定刑事罪名，但《条例》明确指出，若相关行为构成犯罪，将依法追究刑事责任。因此，《条例》实际上构建了一套多层次的执法体系。在此体系下，企业和个人可能同时面临民事、行政及潜在的刑事责任。

三、对跨国公司的实际影响

• 首先，在华有实质业务运营的跨国公司应考虑梳理并识别可能受外国法律驱动、且可能影响涉华业务的决策类别，特别是涉及外国制裁、出口管制或其他限制性措施的决策（例如：供应链限制、暂停支付、终止客户关系或跨境数据传输等）。企业还应重新评估其全球标准化的制裁或出口管制政策，在中国业务场景下的适用方式及潜在风险。
• 其次，跨国公司总部作出的、对涉华业务产生负面影响的决策——例如因应对外国制裁、出口管制、法院命令或传票而中止交易、限制供应、冻结支付或传输数据——今后在中国监管视角下可能不再被单独视为商业决策，而可能被视为对潜在的外国域外管辖措施的执行。
• 跨国公司还应考虑建立健全的内部上报机制，以便及时识别并上报可能触发《条例》或其他相关中国法律（如《反外国制裁法》）的行为。有关机制通常应覆盖以下内容：明确涉华制裁和出口管制事项的决策权限；就终止客户关系、暂停供货、冻结付款、限制数据传输等敏感行为设置内部上报触发条件；并确保相关事项能够在全球合规决策中被及时纳入考量。
• 《条例》还显著提高了企业在华运营所面临的实务性挑战。中国监管部门被明确授权在调查阶段可以采取介入措施，包括开展现场调查、调取记录以及作出初步纠正要求。实践中，这意味着企业内部合规流程本身就可能成为审查对象，且内部上报记录、冻结支付指令、决策备忘录以及其他内部沟通和留痕文件，在监管调查中均可能面临审查。基于此，跨国公司应考虑尽快采取以下措施：审视涉华制裁及出口管制事项的公司治理架构；更新危机管理及现场检查应对预案；完善内部调查和文件保存制度；并对法务、合规、IT及业务团队开展有针对性的培训，以提高其应对监管问询和调查的准备程度。

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